El monopolio de las apuestas hípicas fuera de los hipódromos puede estar justificado si persigue de modo coherente y sistemático el objetivo de luchar contra los riesgos inherentes a los juegos de azar
Los obstáculos a la libre prestación de servicios que tal monopolio entraña deben apreciarse en relación con el conjunto de los canales de comercialización de las mencionadas apuestas
La normativa francesa confiere al Groupement d’intérêt économique Pari Mutuel Urbain (agrupación de interés económico Pari Mutuel Urbain [Apuestas Mutuas Urbanas]) (PMU) el monopolio de la gestión de las apuestas hípicas fuera de los hipódromos.
En julio de 2005, Zeturf Ltd, una sociedad maltesa que presta servicios de apuestas hípicas en Internet, solicitó a las autoridades francesas que derogaran la citada normativa. Zeturf disfruta de una autorización expedida por el organismo maltés competente en materia de juegos de azar y propone, en particular, la celebración de apuestas sobre carreras hípicas francesas a partir de su sitio de Internet.
El Conseil d’Etat (Francia), que conoce del litigio, pregunta al Tribunal de Justicia si están justificados estos obstáculos a la libre prestación de servicios que establece la normativa francesa en materia de apuestas hípicas. Se trata también de determinar si la justificación de los obstáculos a la libre prestación de servicios debe apreciarse desde el único punto de vista de las restricciones impuestas a la oferta de apuestas hípicas on line o si procede tomar en consideración el conjunto del sector de las apuestas hípicas con independencia de la forma según la cual éstas se proponen y resultan accesibles a los jugadores.
Mediante la sentencia dictada en el día de hoy, el Tribunal de Justicia recuerda que los Estados miembros son libres, en principio, para determinar los objetivos de su política en materia de juegos de azar y, en su caso, para definir con precisión el grado de protección perseguido. Tal como reconoce la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro que aspira a garantizar un elevado nivel de protección de los consumidores en el sector de los juegos de azar puede legítimamente considerar que tan sólo la concesión de derechos exclusivos a un organismo único que esté sometido a una estrecha supervisión por parte de los poderes públicos permite controlar los riesgos de dicho sector y alcanzar el objetivo de prevención de la incitación al gasto excesivo en juego y de lucha contra la adicción al juego de una manera suficientemente eficaz.
A este respecto, el Tribunal de Justicia introduce dos precisiones en lo que atañe a la verificación de los objetivos que persigue la normativa nacional y a la supervisión ejercida efectivamente por los poderes públicos sobre el PMU.
En lo que atañe a los objetivos perseguidos, el Tribunal de Justicia expone que, según la información que le ha sido facilitada, la normativa francesa persigue principalmente dos objetivos: por un lado, la lucha contra el fraude y el blanqueo de dinero en el sector de las apuestas hípicas y, por otro, la protección del orden social frente a los efectos de los juegos de azar sobre los individuos y la sociedad. Esos objetivos pueden justificar, en principio, obstáculos a la libre prestación de servicios en materia de juegos de azar. No obstante, el establecimiento de una medida tan restrictiva como un monopolio sólo puede justificarse con vistas a garantizar un nivel de protección particularmente elevado en lo que atañe a dichos objetivos. Por consiguiente, incumbe al órgano jurisdiccional nacional verificar si, en el momento de los hechos, las autoridades nacionales se proponían verdaderamente garantizar tal nivel de protección particularmente elevado y si, a la vista de ese nivel de protección al que se aspiraba, resultaba necesario establecer un monopolio.
En lo que respecta a la supervisión de las actividades del PMU, el Tribunal de Justicia observa que parece existir una supervisión estatal muy intensa sobre la organización de las apuestas hípicas en Francia. En efecto, el Estado francés ejerce una supervisión directa sobre el funcionamiento del operador exclusivo, la organización de las competiciones sobre las que se cruzan las apuestas, los tipos de apuestas autorizadas y sus canales de distribución —incluido el porcentaje de los premios por apuestas acertadas en relación con las cantidades cruzadas—, así como el desarrollo y la vigilancia de dichas actividades reguladas.
No obstante, el Tribunal de Justicia recuerda que una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución de los objetivos invocados —lucha contra las actividades delictivas y fraudulentas y protección del orden social— si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática. Por consiguiente, el órgano jurisdiccional nacional debe verificar, a la luz, entre otros factores, de la evolución del mercado de los juegos de azar en Francia, si los controles a los que las actividades del PMU están sujetas se aplican efectivamente de un modo coherente y sistemático con vistas a alcanzar los objetivos que llevaron a establecer el sistema de exclusividad en favor del PMU.
En cuanto a la cuestión de determinar si puede considerarse que el mercado de apuestas hípicas online es distinto de dicho sector en su conjunto, el Tribunal de Justicia recuerda que Internet no constituye sino un mero cauce para la oferta de juegos de azar. En principio, pues, el mercado de apuestas hípicas debe considerarse en su conjunto, sin que proceda tener en cuenta si las apuestas se proponen a través de canales tradicionales —utilizando emplazamientos físicos— o por medio de Internet. De este modo, incumbe al órgano jurisdiccional nacional examinar toda eventual restricción de la actividad de recogida de apuestas con independencia del soporte a través del cual se cruzan las apuestas.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de subrayar algunas particularidades de la oferta de juegos de azar a través de Internet. Observó así, en particular, que, dada la falta de contacto directo entre el consumidor y el operador, los juegos de azar accesibles por Internet suponen, en lo que atañe a los eventuales fraudes cometidos por los operadores contra los consumidores, riesgos diferentes y de mayor importancia en comparación con los mercados tradicionales de estos juegos. Por otra parte, el acceso particularmente fácil y permanente a los juegos ofrecidos en Internet, junto con el volumen y la frecuencia potencialmente elevados de esta oferta de carácter internacional, en un entorno que se caracteriza además por el aislamiento del jugador, el anonimato y la falta de control social, constituyen otros tantos factores que pueden favorecer el desarrollo de la adicción al juego y del gasto excesivo asociado a éste y, por lo tanto, agravar las consecuencias sociales y morales negativas que se asocian a él.
Por todo ello, el Tribunal de Justicia declara que, para apreciar la vulneración de la libre prestación de servicios por un sistema que establece un régimen de exclusividad en materia de organización de apuestas hípicas, los tribunales nacionales deben tener en cuenta en su conjunto los canales de comercialización de dichas apuestas, salvo cuando la utilización de Internet tenga como consecuencia agravar los riesgos inherentes a los juegos de azar en comparación con los riesgos que existen en el caso de los juegos comercializados a través de canales tradicionales.
Por consiguiente, ante una normativa nacional como la vigente en el momento de los hechos, que se aplica de idéntica manera a la oferta de apuestas on line y a la realizada a través de canales tradicionales —y en relación con la cual el legislador nacional no consideró necesario efectuar una distinción entre los diferentes canales de comercialización—, procede apreciar la vulneración de la libre prestación de servicios desde el punto de vista de las restricciones impuestas al sector de las apuestas hípicas en su conjunto.
Nota: La remisión prejudicial permite que los tribunales de los Estados miembros, en el contexto de un litigio del que estén conociendo, interroguen al Tribunal de Justicia acerca de la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de un acto de la Unión. El Tribunal de Justicia no resuelve el litigio nacional, y es el tribunal nacional quien debe resolver el litigio de conformidad con la decisión del Tribunal de Justicia. Dicha decisión vincula igualmente a los demás tribunales nacionales que conozcan de un problema similar.
La asociación EGBA da su interpretación sobre la referida sentencia:
TJUE cuestiona la coherencia de la ley de juego francesa
La Corte Europea ha dictaminado una vez más que el monopolio sólo puede justificarse si los resultados demuestran que los problemas relacionados con los juegos de azar en realidad existen y se garantiza un particular nivel elevado de protección al consumidor. Esta decisión, que se refiere la ley anterior, también añade presión sobre la legislación de juego francés actual que se introdujo en mayo de 2010.
La Asociación de Juego y Apuestas Europeo (EGBA) da la bienvenida a la decisión de hoy del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) que indica una vez más que un Estado miembro no está autorizado a cerrar su mercado de juegos de azar por razones de orden público y, al mismo tiempo , permitir a su propio monopolio operador emplear el marketing agresivo animando a los consumidores a jugar mucho más, sin que acredite que dicha marketing puede efectivamente resolver los problemas relacionados con los juegos de azar (el caso Zeturf C-212/08, párrafo 70).
Ya que el legislador francés no ha considerado necesario hacer una distinción entre los canales de distribución terrestre y online en el momento de recomendar, el juez nacional debe evaluar el enfoque coherente y sistemático de la legislación francesa con respecto al sector de apuestas hípicas completo tanto online y offline.
En particular, el TJUE insiste en que la jurisdicción francesa verifique que:
"Las autoridades nacionales se proponían verdaderamente garantizar un nivel de protección particularmente elevado y si, a la vista de ese nivel de protección al que se aspiraba, podía considerarse que, efectivamente, era necesario establecer un monopolio. (párrafo 47)
"Los controles estatales –a los que en principio están sometidas las actividades del organismo que disfruta de los derechos exclusivos– han sido aplicados efectivamente de un modo coherente y sistemático para alcanzar los objetivos encomendados a dicho organismo" (párrafo 72);
El monopolio deberá basarse "en la constatación de que las actividades delictivas y fraudulentas vinculadas a los juegos de azar y la adicción al juego constituyen, en el territorio del Estado miembro afectado, un problema que puede resolverse mediante la expansión de las actividades autorizadas y reguladas." (párrafo72);
"En todo caso, la publicidad que eventualmente difunda el titular de un monopolio público debe ser moderada y limitarse a lo estrictamente necesario para orientar a los consumidores hacia las redes de juego autorizadas" (párrafo 71) se permite, ya que "consta que el PMU recurre a una publicidad insistente y cada vez mayor de sus productos, incluso en Internet, y procede a aumentar el número de puntos de venta de las apuestas y productos que ofrece a los jugadores. Por otra parte, utiliza una estrategia comercial que aspira a captar un público cada vez mayor para los juegos que propone"(párrafo 65).
Sigrid Ligné, Secretaria General de la EGBA, dijo: "La sentencia de hoy confirma que los Estados miembros tienen que elegir entre un monopolio con políticas que están destinadas genuinamente a reducir oportunidades de juego o un mercado bien regulado en el que también los operadores de la UE puedan prestar sus servicios. Se trata de una cuestión de peso clara."
El caso de Zeturf se refiere a la legislación francesa que ha cambiado desde que el caso fue remitido por el Consejo de Estado francés - el más alto tribunal administrativo - al TJUE y por lo tanto ya no se aplica, pero los procedimientos civiles y penales, sin embargo se siguen llevando a cabo en contra de la Zeturf Limitada, una empresa regulada y con licencia de la UE proveedora de prestación de servicios de juego online. Ahora que el TJUE ha dado indicaciones claras de que la ley anterior no es conforme con la legislación de la UE, que el procedimiento tiene probabilidades de ser abandonado después de una evaluación realizada por el tribunal nacional.
Varias denuncias contra la nueva ley francesa de mayo de 2010, que regula parcialmente el mercado del juego online, se encuentran pendientes tanto en Francia como en la Comisión Europea. Por otra parte, la Comisión ya ha abierto una investigación sobre las ayudas del Estado contra la exención parafiscal francesa en las apuestas online de carreras de caballos, la decisión sobre la que se espera para el segundo semestre de 2011 (asunto de ayuda estatal C 34/10).
Nota: El sistema de remisión prejudicial (en virtud del artículo 267 del TFUE, antiguo artículo 234 del Tratado CE) permite que los tribunales nacionales para garantizar la aplicación uniforme del Derecho comunitario en todos los Estados miembros. El Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación del Derecho comunitario en relación con determinadas cuestiones jurídicas planteadas por los tribunales nacionales. En dichas resoluciones el Tribunal hace todo lo posible para dar una respuesta que será de gran ayuda en la solución de la controversia, pero corresponde al órgano jurisdiccional remitente extraer las conclusiones adecuadas de que la respuesta a una decisión final.
Procedimientos de infracción incoados por la Comisión Europea (en virtud del artículo 258 del TFUE, antiguo artículo 226 del Tratado CE) permiten el Tribunal de Justicia dictar resoluciones en relación con el cumplimiento de las legislaciones nacionales con el Derecho comunitario. En dicho procedimiento el Tribunal de Justicia no se limita a dar su interpretación de la ley E sobre cuestiones específicas selectiva, pero es capaz de tener un análisis más amplio y evaluar la situación de hecho en juego. Siete Estados miembros (Dinamarca, Finlandia, Francia, Suecia, Hungría, Países Bajos y Grecia) son actualmente objeto de un procedimiento de infracción en relación con sus leyes de apuestas y ya han recibido un dictamen motivado, el último paso del procedimiento antes del inicio de una infracción caso en el Tribunal de Justicia.)
Una sentecia que puede ser un varapalo o no dependiendo de como se interprete. En Derecho, dos más dos no suman cuatro...
Documento relacionado:
C 252/2 Diario Oficial de la Unión Europea 27.8.2011: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Octava) de 30 de junio de 2011 (petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État — Francia) — Société Zeturf Ltd/ Premier ministre(Asunto C-212/08)
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Es bastante hipócrita que la UE se ampare en la protección al consumidor debido a la adicción que pueda causar el juego para fomentar un monopolio nacional cuando provoca una enfermedad, la ludopatía, a menos del 5% de la población y permita la venta de tabaco cuando queda demostrado que perjudica gravamente la salud.
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