El 19 de diciembre
de 2012, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social
Europeo sobre “la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al
Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones -
Hacia un marco europeo global para los juegos de azar en línea COM(2012) 596
final”.
El pasado 29 de
abril de 2013, el Comité Económico y Social Europeo se reunió para examinar el
Proyecto de Dictamen (1*) de la Sección Especializada de Mercado Único,
Producción y Consumo sobre la referida comunicación. Se presentaron 4 enmiendas
al referido proyecto (de Miguel Ángel Cabra de Luna; Oliver Röpke; Leila
Kurki y Thomas Palmgren; y Paulo Barros Vale). Reproduzco sólo la del vocal del CESE español.
141ª reunión, 29 de abril de 2013Sección Especializada de Mercado
Único, Producción y Consumo
ENMIENDA 1
presentada por Miguel Ángel CABRA DE LUNA (2*)
Asunto: Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo,
al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Hacia un
marco europeo global para los juegos de azar en línea
COM(2012) 596 final
1.Punto 2.3 Suprímase: Por
«operador no autorizado» se entiende un operador que está regulado y controlado
en un Estado miembro y que ofrece sus servicios de juegos de azar en otro
Estado miembro sin contar con la licencia o permiso del país de residencia del
jugador. Por «operador ilegal» se entiende un operador que no está controlado
ni regulado.
Exposición de motivos
Las instituciones de la UE deberían centrarse en resolver este
problema de regulación para proteger la oferta legal de esta competencia
evidentemente desleal y prejudicial para los consumidores y los trabajadores de
los operadores autorizados a prestar sus servicios, ya sea mediante derechos
exclusivos o mediante una licencia concedida por el Estado miembro de destino
de sus servicios.
Esta competencia desleal también disminuye drásticamente los ingresos
del sector de los juegos de dinero dedicados a causas de interés general,
ligados especialmente a la inclusión social y al deporte de aficionados, así
como a la prevención y al tratamiento de la ludopatía y a la formación
profesional y continuada de los trabajadores del sector.
2.Punto 2.4 Modifíquese de la manera siguiente: Gracias a la utilización de
internet, a un ciudadano europeo se le pueden proponer, de
hecho, acceder en su Estado de residencia a los servicios
prestados por uno o más operadores que no cuentan con la autorización por
parte de ese Estado miembro para ello y, por tanto, actúan de manera ilegal
desde otro paístitulares de una licencia en otro Estado miembro o en
terceros países. Esta situación, que reviste una índole extraterritorial e
internacional, no puede ser afrontada por los Estados individualmente, sino que
exige una intervención integrada y una mayor colaboración. Es esencial adoptar,
en aras de los ciudadanos y los consumidores, una definición común del juego
ilegal. El Comité recuerda que la oferta de juego no autorizada en el país de
residencia del jugador es ilegal, ya provenga de un operador basado o con
licencia en un país de la UE, o ya provenga de un tercer país.
Exposición de
motivos
La redacción actual de este punto suscita cierta confusión: en caso de
un operador ilegal de juego en línea que actúa en un Estado A, es irrelevante
saber si cuenta o no de autorización en un Estado B o C; lo importante es que
no cuenta con ninguna autorización que le permita ofrecer sus servicios de
manera legal a los consumidores del Estado A.
3.Punto 3.2 Modifíquese de la manera siguiente: Un objetivo primordial es el
de garantizar el respeto y la aplicación de la legislación europea por parte de
las normativas nacionales mediante acciones directas y recomendaciones a los
Estados miembros. Con este fin, la Comisión:
-agilizará
la cooperación administrativa y el intercambio de información entre las
autoridades reguladores de los juegos de azar de los Estados miembros;
-examinará
posibles procedimientos para bloquear los sitios web no autorizados
ilegales;
(…).
Exposición de motivos
En la versión actual, el punto 2.3 del proyecto de dictamen intenta
establecer una distinción entre «operadores no autorizados», categoría que
incluye a los operadores ilegales establecidos en la UE, y «operadores
ilegales», categoría que incluye a los operadores ilegales establecidos en
países no pertenecientes a la UE. Ahora bien, según el informe intermedio de la
Presidencia española sobre los juegos en línea de 11 de mayo de 2010 (puntos
7-9), la definición de «operador ilegal» no es ambigua: se considera ilegal
aquel operador que propone sus servicios de juego en línea a consumidores de un
Estado miembro para el que no ha obtenido autorización (licencia, permiso,
derecho exclusivo). Por ello, es irrelevante si dispone o no de autorización en
otros Estados miembros.
Además de carecer de fundamento, tanto de hecho como de Derecho, la
distinción propuesta es peligrosa, pues limita el ámbito de aplicación de todas
las medidas de lucha contra las ofertas de juegos ilegales mencionadas en otros
puntos del texto a los operadores ilegales establecidos fuera de la UE.
4.Punto 4.1.3 Modifíquese de la manera siguiente: 4.1.3 El CESE recuerda que compete
principalmente a los Estados miembros organizar y regular los juegos de azar en
su territorio. Los juegos son una actividad potencialmente muy peligrosa para
los consumidores y en igual medida susceptibles de servir a fines criminales,
como el blanqueo de dinero, si no está correctamente regulada o si la
regulación no se aplica estrictamente. En este contexto, aunque los juegos de
azar son objeto de la libre prestación de servicios, en virtud del artículo 49
CE , las diferencias entre las normativas nacionales no hacen actualmente
viable una normativa de la UE sobre los juegos de azar en línea. El CESE, si
bien sostiene las iniciativas que la Comisión propone, sobre todo en materia de
cooperación eficaz entre los Estados miembros, desea que en algunas materias
(véase punto 1.8) se intervenga con instrumentos más eficaces, preferiblemente
directivas, para proteger a los consumidores y a las categorías más
vulnerables, y luchar contra los operadores no autorizadosilegales
y contra el blanqueo de dinero. Cabe recordar que, según una jurisprudencia
consolidada por el Tribunal de Justicia, las restricciones a las actividades de
juegos de azar pueden justificarse por razones imperativas de interés general,
como la protección de los consumidores y la prevención del fraude y de la
incitación a los ciudadanos para que incurran en un gasto excesivo vinculado al
juego.
Exposición de motivos:
Véase la exposición de motivos al punto 3.2.
5.Punto 4.2.5 Modifíquese de la manera siguiente: El CESE considera que las
medidas preventivas y represivas que han adoptado hasta ahora los Estados
miembros para luchar contra los juegos de azar en línea no autorizadosilegales
y facilitados por operadores sin licencia o sin autorización para operar en
otros Estados miembros no han sido suficientes para contrarrestar ese fenómeno.
Por consiguiente, sugiere que se defina un marco normativo nacional de principios
que garantice la legalidad y trasparencia de los sitios, y que prevea la
identificación de los sitios ilegales y su inscripción en una «lista negra», la
identificación de los sitios autorizados según la legislación propia de un
Estado miembro y su inscripción en una «lista blanca», el bloqueo, el cierre,
el secuestro y la supresión de los sitios ilegales , el bloqueo de los flujos
financieros de y hacia tales sitios, así como la prohibición de las
comunicaciones comerciales y de la publicidad de los juegos no autorizadosilegales.
Exposición de motivos
Véase la exposición de motivos al punto 3.2.
6.Punto 4.4.4 Modifíquese de la manera siguiente: Para incrementar la seguridad de los
programas informáticos que se utilizan en los juegos de azar en línea, el
CESE solicita que se ponga en marcha un instrumento de intercambio de
información y de buenas prácticas entre Estados miembros, especialmente en
materia de certificación e identificación de los sitios dese propone
establecer una certificación mínima común de la UE por parte de entes externos
especializados que adopten los mismos parámetros y normas, lo que serviría,
además, para identificar y obstaculizar el juego ilegal off
shore, así como de lucha contra ellos.
Exposición de motivos
Los juegos de dinero y de azar son una actividad particular, pues las
diferencias de índole moral, religiosa o cultural entre los Estados miembros
son importantes. En consecuencia, corresponde a los Estados miembros establecer
las condiciones y las modalidades adecuadas para regular este sector,
existiendo la posibilidad de imponer restricciones a la libre prestación de
servicios que garantiza el Tratado siempre y cuando estén justificadas por
motivos imperiosos de interés general, como la protección del orden público (la
lucha contra el fraude y el blanqueo de capitales) y de orden social (la lucha
contra la ludopatía y sus consecuencias dramáticas en la situación financiera y
social de los jugadores que la padecen): cf. TJUE, 8 de septiembre de 2009,
asunto C-42/07 Ligua Portuguesa de Futebol Profissional y otros; en el
mismo sentido: 24 de enero de 2013, asuntos acumulados C-186/11 y C-209/11, StanleyBet.
Siempre y cuando la estructura de cada modelo nacional de regulación
esté adaptada a las características específicas locales culturales y sociales,
para ofrecer las mejores garantías en cuanto a protección de los consumidores,
no parece indicada una certificación uniforme en este ámbito. En cualquier
caso, aparte de que supondría igualar a la baja el nivel de garantías, la
puesta en marcha de una certificación de este tipo implicaría importantes
costes de adaptación para los operadores legales en un momento en el que muchos
de ellos acaban de adaptar su plataforma de juego para que cumpla con las
exigencias establecidas por las legislaciones nacionales.
Sin embargo, la puesta en marcha de mecanismos reforzados de
intercambio de buenas prácticas permitiría garantizar una buena información de
todos los Estados miembros de la UE en materia de las mejores soluciones
existentes o futuras y en materia de innovaciones para reforzar la seguridad de
los jugadores y su patrimonio, así como la transparencia y la trazabilidad de
las operaciones de juego.
7.Punto 1.1 Modifíquese de la manera siguiente: Respecto a la Comunicación de la Comisión sobre el juego de azar en
línea, el Comité Económico y Social Europeo (CESE) considera indispensable
buscar un equilibrio entre un sectorel carácter sumamente
tecnológico del sector(y, por su naturaleza, transfronterizo) y
la necesidad de una intervención de la UE en este ámbito, respetando el
Tratado y las competencias de los Estados miembrosconsiderar los riesgos
propios del sector a través de una normativa de la UE que aproxime las
legislaciones nacionales a los objetivos comunes de todos los Estados miembros
en materia de orden público, de orden social, de legalidad, trasparencia y
salud de los ciudadanos.
Exposición
de motivos
Los juegos de dinero y de azar,
incluidos los que se comercializan en línea, no constituyen una actividad
transfronteriza de por sí. En caso de que determinados operadores de juego
realmente puedan llegar a proponer prestar sus servicios de juego en varios
Estados miembros, el ejercicio, en un marco jurídico, de las actividades de
juego sigue sometido a los regímenes de autorización concedidos a nivel
nacional (licencias, permisos o derechos exclusivos concedidos por las
autoridades nacionales de los Estados miembros a cuyos consumidores están
destinados los servicios de juego en línea propuestos).
Los Estados miembros disponen de la
máxima competencia en materia de organización y regulación de las actividades
de juego de dinero y de azar en su territorio. El juego de dinero constituye
una actividad potencialmente peligrosa, especialmente si no se regula
adecuadamente respecto de la protección de los consumidores, el fraude y el blanqueo de dinero negro.
De hecho, los Estados miembros están en
mejores condiciones para concebir, adoptar y poner en marcha de manera eficaz
medidas reglamentarias apropiadas y adaptadas a las características nacionales
y a los riesgos locales en materia de orden público (fraude, blanqueo, amaño de
partidos) y de orden social (protección de los consumidores, lucha contra la
ludopatía y sus consecuencias dramáticas en la situación financiera y social de
los jugadores que la padecen). Así, el Tribunal de Justicia ha confirmado que
«los Estados miembros son, por lo tanto, libres para determinar los objetivos
de su política en materia de juegos de azar y, en su caso, para definir con
precisión el grado de protección perseguido» (TJUE, 8 de septiembre de
2009, asunto C-42/07, Liga
Portuguesa de Futebol Profissional & Bwin International, punto 59).
En consecuencia, los regímenes de autorización nacionales concedidos
por los Estados miembros son la mejor manera de enmarcar y supervisar y
permiten a los Estados miembros controlar la oferta de juego puesta a
disposición de los ciudadanos en su territorio. En estas condiciones, su
armonización, que supondría igualar a la baja el nivel de requisitos legales,
vulneraría la competencia reconocida a los Estados miembros en este ámbito.
8.Punto 1.12 Modifíquese de la manera siguiente: El CESE considera esencial que los Estados miembros, de acuerdo con
las autoridades reguladoras, organicen campañas de sensibilización y de
información para los consumidores a fin de encauzar la demanda hacia los juegos
de azar en línea legales. Esta acción deberá completarse con medidas contra los
operadores ilegales, así como con la publicación de las listas negras o blancas
confeccionadas por las autoridades reguladoras nacionales para que los usuarios
puedan identificar mejor los sitios autorizados, los no autorizados y
los ilegales.
Exposición de motivos
Véase la exposición de motivos al punto 3.2.
9.Punto 1.13 Modifíquese de la manera siguiente: Para garantizar la protección de los
consumidores, el CESE pide que se cree un instrumento que facilite el
intercambio de buenas prácticas entre Estados miembros y que estos últimoslos
programas informáticos que se utilizan para los juegos de azar en línea tengan
una certificación mínima común de la UE expedida por entes externos
especializados y basada en los mismos parámetros y estándares. Asimismo, invita
a la Comisión a que adopte una norma mínima europea para las plataformas
informáticas del juego de azar e insta a los Estados miembros a que adopten
medidas para proteger los datos de los jugadores y autorizar solo los medios de
pago que ofrezcan mejores garantías en términos de seguridad y trazabilidad de las
transacciones vinculadas a los juegos en línea.
Exposición de
motivos
Los juegos de dinero y de azar son una actividad particular, pues las
diferencias de índole moral, religiosa o cultural entre los Estados miembros
son importantes. En consecuencia, corresponde a los Estados miembros establecer
las condiciones y las modalidades adecuadas para regular este sector,
existiendo la posibilidad de imponer restricciones a la libre prestación de
servicios que garantiza el Tratado siempre y cuando estén justificadas por
motivos imperiosos de interés general, como la protección del orden público (la
lucha contra el fraude y el blanqueo de capitales) y de orden social (la lucha
contra la ludopatía y sus consecuencias dramáticas en la situación financiera y
social de los jugadores que la padecen): cf. TJUE, 8 de septiembre de 2009,
asunto C-42/07 Ligua Portuguesa de Futebol Profissional y otros; en el
mismo sentido: 24 de enero de 2013, asuntos acumulados C-186/11 y C-209/11, StanleyBet.
Siempre y cuando la estructura de cada modelo nacional de regulación
esté adaptada a las características específicas locales culturales y sociales,
para ofrecer las mejores garantías en cuanto a protección de los consumidores,
no parecen indicadas normas técnicas comunes uniforme en este ámbito. En
cualquier caso, aparte de que supondría igualar a la baja el nivel de
garantías, la puesta en marcha de una certificación de este tipo implicaría
importantes costes de adaptación para los operadores legales en un momento en
el que muchos de ellos acaban de adaptar su plataforma de juego para que cumpla
con las exigencias establecidas por las legislaciones nacionales.
Sin embargo, la puesta en marcha de mecanismos reforzados de
intercambio de buenas prácticas permitiría garantizar una buena información de
todos los Estados miembros de la UE en materia de las mejores soluciones
existentes o futuras y en materia de innovaciones para reforzar la seguridad de
los jugadores y su patrimonio, así como la transparencia y la trazabilidad de
las operaciones de juego.
10.Punto 1.16 Modifíquese de la manera siguiente: El CESE invita a la Comisión a que
actualice y revise sus iniciativas, un año después de la publicación,
las normas para los ámbitos de intervención contemplados en la
Comunicación, al menos tres años después de la publicación de sus
recomendaciones para que los Estados miembros puedan evaluar su marco jurídico
y de regulación nacional a la luz de estas recomendaciones. Esta reevaluación
deberá llevarse a cabo considerando las evoluciones registradas entre tanto
respecto a la aplicación de las recomendacionesnormas por parte
de los Estados miembros, a qué han aplicado los Estados miembros dichas normas
y cómo lo han hecho, y a los resultados conseguidos a nivel nacional.
Exposición de
motivos
Las autoridades nacionales deben tener en cuenta las recomendaciones
de la Comisión, que constituyen actos jurídicamente no vinculantes, y ponerlas
en práctica respetando las características especiales y los riesgos locales. En
consecuencia y por motivos de eficacia evidentes, es fundamental prever un
lapso de tiempo suficiente para que los Estados miembros, principales
encargados de la puesta en marcha de las recomendaciones de la Comisión, puedan
realizar una primera evaluación, a escala nacional, de las medidas de
protección de los consumidores y de la regulación de la publicidad para los
juegos en línea.
(1*) PROYECTO DE DICTAMEN
1. Conclusiones y
recomendaciones
1.1 Respecto a la Comunicación de la Comisión
sobre el juego de azar en línea, el Comité Económico y Social Europeo (CESE)
considera indispensable buscar un equilibrio entre un sector sumamente
tecnológico (y, por su naturaleza, transfronterizo) y la necesidad de
considerar los riesgos propios del sector a través de una normativa de la UE
que aproxime las legislaciones nacionales a los objetivos comunes de todos los
Estados miembros en materia de orden público, de orden social, de legalidad,
trasparencia y salud de los ciudadanos.
1.2 El
CESE confirma y reitera lo expresado ya en su dictamen[1] relativo al Libro
Verde sobre el juego en línea en el mercado interior[2] y se lamenta de que la
Comisión no haya asumido sino en parte las conclusiones de dicho documento. En
particular señala que la lucha contra el juego ilegal, que constituye la
primera amenaza para la protección de los consumidores, no es la prioridad de
la Comunicación.
1.3 El CESE pide a la Comisión que considere,
entre las prioridades a las que la Comunicación pretende dar respuesta, la
creación de nuevos empleos en el sector, así como la calidad de los mismos y
sus efectos en los juegos de azar en línea.
1.4 Los juegos de azar en línea contribuyen a
aumentar los ingresos fiscales de los Estados miembros. La financiación de
buenas causas a través de las loterías nacionales sostiene actividades
benéficas, sociales y deportivas, al tiempo que salvaguarda el patrimonio cultural,
artístico y arqueológico. El CESE considera que toda acción a nivel europeo en
el juego debe dirigirse a un modelo social europeo que permita a los ciudadanos
divertirse de una forma sana y equilibrada.
1.5 El CESE expresa una profunda preocupación
por los elevados riesgos para la salud pública que comportan los juegos de
azar. A este respecto reitera la solicitud formulada a la Comisión de llevar a
cabo una investigación y un seguimiento en todo el territorio de la UE sobre
las dependencias y las patologías relacionadas con los juegos de azar en línea,
y recomienda a los Estados miembros que utilicen parte de las impuestos
recaudados para financiar campañas de sensibilización, medidas preventivas y
tratamientos terapéuticos contra las ludopatías.
1.6 El CESE acoge
favorablemente la decisión de la Comisión de mejorar lacooperación
administrativa y el intercambio de informaciones, experiencias y buenas
prácticas entre los Estados miembros y las autoridades reguladoras.
1.7 El CESE coincide con la Comisión en el
objetivo de que cada Estado miembro disponga de su propia autoridad reguladora
dotada de competencias precisas y que asegure una estrecha cooperación con las
autoridades equivalentes de otros Estados.
1.8 El CESE toma nota de que en la actualidad
no se puede pensar en una normativa específica de la UE para el sector de los
juegos de azar en línea. Si bien apoya las iniciativas que la Comisión propone
para una cooperación eficaz entre los Estados miembros, el Comité desea que en
algunas materias en las que las competencias están compartidas se intervenga
con instrumentos normativos más eficaces, preferentemente directivas, para
proteger a los consumidores y a las capas de la población más vulnerables, y
luchar contra los operadores ilegales y contra el blanqueo de capitales.
Por ello, el CESE
invita a la Comisión, al Parlamento Europeo y al Consejo a que intervengan, en
el respeto del principio de subsidiariedad, en las siguientes materias:
- protección de los consumidores y de la salud y
seguridad de los ciudadanos, especialmente de los menores y de los grupos
vulnerables;
- publicidad
responsable;
- medidas para
combatir las apuestas deportivas amañadas;
- garantías de
legalidad y trasparencia de los juegos en línea gracias al compromiso de los
Estados miembros de imponer sanciones adecuadas que prevean, en caso de
infracción, el bloqueo, cierre, secuestro y eliminación de sitios ilegales.
1.9 Al
Comité le complace que la Comisión se haya hecho eco de su solicitud de que el
ámbito de aplicación de la directiva contra el blanqueo de capitales se haga
extensivo a todas las formas de juegos de azar[3].
1.10 El CESE acoge favorablemente la intención
de la Comisión de examinar las posibilidades ofrecidas por el reglamento para
el uso del IMI[4] y expresa su deseo de que sirva para mejorar la cooperación
administrativa entre los reguladores nacionales y el intercambio de datos entre
los organismos nacionales y europeos competentes.
1.11 El CESE
considera que la valoración que efectúe la Comisión sobre la posibilidad del
intercambio de datos personales entre los Estados miembros será positiva, dado
que la gran cantidad de datos que los operadores registran pueden ser
compartidos para ser cruzados con otros datos y favorecer los controles por
parte de las autoridades competentes.
1.12 El CESE
considera esencial que los Estados miembros, de acuerdo con las autoridades
reguladoras, organicen campañas de sensibilización y de información para los
consumidores a fin de encauzar la demanda hacia los juegos de azar en línea
legales. Esta acción deberá completarse con medidas contra los operadores
ilegales, así como con la publicación de las listas negras o blancas
confeccionadas por las autoridades reguladoras nacionales para que los usuarios
puedan identificar mejor los sitios autorizados, los no autorizados y los
ilegales.
1.13 Para garantizar
la protección de los consumidores, el CESE pide que los programas informáticos
que se utilizan para los juegos de azar en línea tengan una certificación
mínima común de la UE expedida por entes externos especializados y basada en
los mismos parámetros y estándares. Asimismo, invita a la Comisión a que adopte
una norma mínima europea para las plataformas informáticas del juego de azar e
insta a los Estados miembros a que adopten medidas para proteger los datos de
los jugadores y autorizar solo los medios de pago que ofrezcan mejores
garantías en términos de seguridad y trazabilidad de las transacciones
vinculadas a los juegos en línea.
1.14 El CESE estima
muy positiva la decisión adoptada por la Comisión de crear un grupo de expertos
en juegos en línea para el intercambio de experiencias y buenas prácticas en
materia de ciberdelincuencia, ya que representa, aunque en estado embrionario,
un instrumento útil para iniciar una cooperación eficaz entre Estados miembros.
El CESE desea que tal grupo supere su actual carácter informal para
transformarse en una instancia con claras atribuciones y cometidos.
1.15 El CESE
coincide con la Comisión en la necesidad de que los Estados miembros promuevan
una formación adecuada del poder judicial sobre las cuestiones relacionadas con
el fraude y el blanqueo de dinero a través de los juegos de azar.
1.16 El CESE invita
a la Comisión a que actualice y revise, un año después de la publicación, las
normas para los ámbitos de intervención contemplados en la Comunicación,
considerando las evoluciones registradas entre tanto respecto a la aplicación
de las normas por parte de los Estados miembros, a qué han aplicado los Estados
miembros dichas normas y cómo lo han hecho, y a los resultados conseguidos a
nivel nacional.
1.17 El CESE pide a
los Estados miembros que encarguen a la Comisión que negocie y apoye
activamente el proyecto de convención internacional para la protección y
promoción de la integridad deportiva, cuyas negociaciones se iniciarán en el
marco del Consejo de Europa.
2. Introducción
2.1 La Comunicación
concilia la necesidad de respetar la normativa europea en materia de libre
prestación de servicios y la protección de categorías particulares.
2.2 El uso de
equipos telemáticos con acceso directo a la red ha permitido un fuerte
incremento de la utilización de los juegos de azar en línea, los cuales se
hallan en rápida expansión. En 2011, la recaudación total de los juegos de azar
en línea en los 27 países de la UE se elevó a 9 300 millones de euros, lo que
equivale al 10,9 % del mercado europeo de los juegos de azar, y para 2015 se
prevé un aumento equivalente a 13 000 millones de euros.
2.3 Por «operador no
autorizado» se entiende un operador que está regulado y controlado en un Estado
miembro y que ofrece sus servicios de juegos de azar en otro Estado miembro sin
contar con la licencia o permiso del país de residencia del jugador. Por
«operador ilegal» se entiende un operador que no está controlado ni regulado.
2.4 Gracias a la
utilización de internet, un ciudadano europeo puede, de hecho, acceder en su
Estado de residencia a los servicios prestados por uno o más operadores
titulares de una licencia en otro Estado miembro o en terceros países. Esta
situación, que reviste una índole extraterritorial e internacional, no puede
ser afrontada por los Estados individualmente, sino que exige una intervención
integrada y una mayor colaboración. Es esencial adoptar, en aras de los
ciudadanos y los consumidores, una definición común del juego ilegal. El Comité
recuerda que la oferta de juego no autorizada en el país de residencia del
jugador es ilegal, ya provenga de un operador basado o con licencia en un país
de la UE, o ya provenga de un tercer país.
2.5 El CESE
considera positiva la voluntad de la Comisión al haber constituido un grupo de
expertos en juegos de azar para el intercambio de experiencias y prácticas
entre Estados miembros, el estudio de los problemas derivados del uso ilícito e
ilegal de los juegos de azar, la formación específica y actualizada de la
judicatura, una mejor información de los consumidores y el aumento de la oferta
legal.
2.6 Estas
intervenciones representan una primera etapa útil para luchar contra los
operadores que actúan ilegalmente fomentando el fraude, los delitos de otro
tipo y el blanqueo de capitales.
3. Síntesis del
documento de la Comisión
3.1 La Comunicación
pone de relieve los problemas relacionados con la diversidad de normativas
nacionales y propone acciones que determinan las intervenciones prioritarias a
nivel nacional y de la UE y acciones de colaboración y cooperación entre los
Estados, indicando posibles intervenciones y recomendaciones, así como la
coordinación y la integración administrativa entre los Estados.
3.2 Un objetivo
primordial es el de garantizar el respeto y la aplicación de la legislación
europea por parte de las normativas nacionales mediante acciones directas y
recomendaciones a los Estados miembros. Con este fin, la Comisión:
- agilizará la
cooperación administrativa y el intercambio de información entre las
autoridades reguladores de los juegos de azar de los Estados miembros;
- examinará posibles
procedimientos para bloquear los sitios web no autorizados;
- promoverá el
mercado legal del juego de azar, dialogando asimismo con terceros países;
- protegerá a los
consumidores y, en particular, a los menores y a los grupos vulnerables,
verificando asimismo los instrumentos de control del acceso a Internet;
- estudiará los
efectos de la dependencia de los juegos de azar a nivel europeo;
- valorará las
prestaciones de mercado de los servicios sobre juegos de azar;
- adoptará las recomendaciones sobre buenas
prácticas en la prevención y lucha contra las apuestas clandestinas.
3.3 La Comisión
considera de interés para los Estados miembros que se ponga en marcha una
política eficaz de lucha contra el fraude y el blanqueo de dinero y de
protección de la integridad en el deporte contra el fenómeno de las
competiciones, encuentros y partidos amañados, incluso a través del intercambio
de experiencias en materia de delincuencia y redes informáticas.
4. Observaciones
4.1 Adecuar los
regímenes normativos nacionales al derecho de la UE
4.1.1 Ante todo, el
CESE manifiesta su gran preocupación por la creciente difusión de los juegos de
azar en línea y el aumento exponencial de las ofertas de juego, que llegan a
capas cada vez más amplias de la población con graves consecuencias para la
renta familiar. Por ello, es necesario poner freno a las diversas formas de
publicidad, sobre todo a la televisiva, en línea y a la expuesta en los medios
de transporte.
4.1.2 La prestación
y el uso de las ofertas transnacionales de juegos de azar son una actividad
económica que entra en el marco de la libre circulación prevista en el mercado
interior (artículo 56 del TFUE). Sin embargo, el artículo 52, apartado 1, del
TFUE admite restricciones a la libre prestación de los servicios garantizada en
el artículo 56 por motivos de orden público, de seguridad pública o de salud
pública.
4.1.3 El CESE
recuerda que compete principalmente a los Estados miembros organizar y regular
los juegos de azar en su territorio. Los juegos son una actividad
potencialmente muy peligrosa para los consumidores y en igual medida
susceptibles de servir a fines criminales, como el blanqueo de dinero, si no
está correctamente regulada o si la regulación no se aplica estrictamente. En
este contexto, aunque los juegos de azar son objeto de la libre prestación de
servicios, en virtud del artículo 49 CE[5], las diferencias entre las
normativas nacionales no hacen actualmente viable una normativa de la UE sobre
los juegos de azar en línea. El CESE, si bien sostiene las iniciativas que la
Comisión propone, sobre todo en materia de cooperación eficaz entre los Estados
miembros, desea que en algunas materias (véase punto 1.8) se intervenga con
instrumentos más eficaces, preferiblemente directivas, para proteger a los
consumidores y a las categorías más vulnerables, y luchar contra los operadores
no autorizados y contra el blanqueo de dinero. Cabe recordar que, según una
jurisprudencia consolidada por el Tribunal de Justicia, las restricciones a las
actividades de juegos de azar pueden justificarse por razones imperativas de
interés general, como la protección de los consumidores y la prevención del
fraude y de la incitación a los ciudadanos para que incurran en un gasto
excesivo vinculado al juego[6].
4.1.4 Los servicios
de juegos de azar no están sujetos a normas uniformes en la UE: las
legislaciones nacionales difieren notablemente por las características
culturales, sociales e históricas propias de cada país. Algunos Estados
prohíben los juegos de azar en línea, otros permiten solo algunos de ellos y
otros poseen un régimen de monopolio gestionado por un operador público o
privado en exclusiva. Ante la falta de datos actualizados sobre las diversas
situaciones nacionales[7], el CESE pide a la Comisión que efectúe una
cartografía (mapping exercise) entre los Estados miembros.
4.1.5 Tal como ha
aclarado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros que
optan por la liberalización controlada del sector pueden instituir legítimamente
un régimen de concesión –previa autorización administrativa- que se base en
criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios por razón de la
nacionalidad[8].
4.1.6 En los juegos
de azar en línea no se establece una relación directa entre el consumidor y el
operador, lo que incrementa los riesgos de fraude de los operadores en
perjuicio de los consumidores[9]. La disponibilidad de oferta de juego ilegal
y, por consiguiente, incontrolado, es una grave amenaza para los consumidores. En
consecuencia, la aplicación rigurosa por los Estados miembros de las medidas
dirigidas a combatir a los operadores ilegales proporciona las garantías
primarias y el mejor instrumento para la protección de los consumidores.
4.1.7 Los Estados miembros
tienen libertad para fijar los objetivos de su política sobre juegos de azar y
definir el nivel de protección. Sin embargo, las restricciones que impongan
deberán cumplir las condiciones de la jurisprudencia del TJUE y han de ser
proporcionadas y no discriminatorias e integrarse en el marco de una política
aplicada de manera coherente y sistemática.
4.1.8 Como quiera
que los Estados miembros poseen legislaciones diferentes y dado que una
regulación de los juegos de azar en línea por la UE es prematura, es necesario
aproximar las normativas para garantizar una mayor seguridad jurídica en el
ámbito de la protección de los consumidores, de los menores y de las categorías
vulnerables, así como en el ámbito de la publicidad y de la lucha contra el
blanqueo de dinero. Habría que invitar a los Estados miembros a intercambiar
sus buenas prácticas en la lucha contra los operadores ilegales.
4.1.9 Según el
principio de subsidiariedad, la UE debe intervenir cuando su acción supone una
mejora y aporta un valor añadido a los sistemas reguladores de los Estados
miembros. Dada la especificidad del sector y de los cambios vinculados al uso
de Internet, el CESE considera que esta acción de la UE debería concretarse en
una cooperación duradera entre los Estados miembros y el fomento de las buenas
prácticas en la lucha contra los operadores ilegales, para lo que es necesaria
una acción transnacional.
4.2 Cooperación administrativa y aplicación
efectiva de la ley
4.2.1 La UE debe
reforzar el control, la cooperación administrativa y la aplicación efectiva de
la ley sobre los juegos de azar en línea, y los Estados deben colaborar para
lograr este resultado.
4.2.2 Es importante
poner en común e intercambiar el tratamiento de los datos personales que los
operadores registran para favorecer los controles, garantizando así la
protección de los datos. Se debe incentivar la cooperación administrativa entre
los Estados con el intercambio de información general y el recurso a mejores
prácticas, para potenciar los intercambios de conocimientos y experiencias y
crear un sentido recíproco de confianza e interés.
4.2.3 La
certificación a nivel nacional de las plataformas informáticas de juego a
distancia garantiza la supervisión del mercado de los juegos de azar. Es
importante establecer una mejor cooperación entre los Estados miembros e
instituir en cada Estado unas autoridades reguladoras para los juegos de azar
en línea que estén dotadas de claras competencias que garanticen una estrecha
coordinación en la UE.
4.2.4 Será necesario
evaluar la coherencia de las políticas nacionales con la normativa y la
jurisprudencia de la UE y la trasparencia y la no discriminación de los
sistemas de licencias; en caso de no idoneidad se deberá intervenir con un
procedimiento por infracción.
4.2.5 El CESE
considera que las medidas preventivas y represivas que han adoptado hasta ahora
los Estados miembros para luchar contra los juegos de azar en línea no
autorizados y facilitados por operadores sin licencia o sin autorización para
operar en otros Estados miembros no han sido suficientes para contrarrestar ese
fenómeno. Por consiguiente, sugiere que se defina un marco normativo nacional
de principios que garantice la legalidad y trasparencia de los sitios, y que
prevea la identificación de los sitios ilegales y su inscripción en una «lista
negra», la identificación de los sitios autorizados según la legislación propia
de un Estado miembro y su inscripción en una «lista blanca», el bloqueo, el
cierre, el secuestro y la supresión de los sitios ilegales[10], el bloqueo de
los flujos financieros de y hacia tales sitios, así como la prohibición de las
comunicaciones comerciales y de la publicidad de los juegos no autorizados.
4.3 Consumidores
4.3.1 El CESE
lamenta que su solicitud a la Comisión y a los Estados miembros de que adopten
medidas incisivas para combatir eficazmente a los operadores ilegales, que son
la principal amenaza para los consumidores, se haya dejado sin respuesta en la
Comunicación de la Comisión. Por ello, pide que se adopten lo antes posible
medidas firmes para la realización de las buenas prácticas en materia de
prevención y lucha contra el juego ilegal.
4.3.2 La Comisión,
que prevé adoptar en 2013 una recomendación sobre la protección de los
consumidores y sobre la publicidad del juego de azar responsable, define cuatro
áreas de intervención: apartar a los consumidores de las ofertas no reguladas y
potencialmente perjudiciales; proteger a los menores del acceso a los servicios
de juegos de azar; salvaguardar a otros grupos vulnerables y prevenir la
aparición de problemas de salud asociados a los juegos de azar. Respecto a
dicha recomendación, el CESE invita a la Comisión a que incluya las buenas
prácticas en materia de lucha y prevención contra los juegos ilegales tras una
evaluación llevada a cabo en cada Estado miembro sobre las formas de juego más
perjudiciales para los consumidores.
4.3.3 El CESE valora
positivamente la atención que la Comunicación dedica a la protección de los
consumidores y a los segmentos de personas vulnerables, también en lo que se
refiere a la publicidad y la ludopatía. A este respecto insiste en la necesidad
de adoptar medidas con un elevado nivel de protección y señala que los
instrumentos previstos son demasiado débiles, por lo que sugiere adoptar otros
más vinculantes. En efecto, la oferta disponible de juego ilegal, por su propia
naturaleza incontrolable y peligrosa, representa la mayor amenaza posible para
los consumidores y requiere que en cada Estado miembro se adopten medidas
firmes para combatir a los operadores ilegales que no respeten la legislación
nacional, que es la primera y mejor garantía para la protección de los
consumidores.
4.3.4 La acción de
la Comisión debe tener como objetivo fundamental garantizar que los Estados
miembros ejerzan sus plenas competencias y responsabilidad estableciendo en
toda la UE (para todos los operadores autorizados a prestar este tipo de
servicios) un marco normativo que evite los juegos de azar problemáticos y
prevea la introducción de límites de edad para acceder a cualquier juego, la
prohibición del juego a crédito para las formas más peligrosas de juego y
apuestas (casino en línea, spread betting, betting exchange) y formas de
publicidad dirigidas a menores y categorías vulnerables.
4.3.5 El CESE solicita a la Comisión y a los
Estados miembros que intervengan en su propio territorio eficazmente y con
fuerza contra la oferta ilegal de juegos. Pide que los Estados miembros adopten
medidas como la «lista negra» y el bloqueo de los sitios ilegales, la
definición de formas de pago seguras y trazables, medidas de bloqueo para
operaciones financieras, así como la prohibición absoluta de la publicidad
ilegal. A este respecto cabe subrayar que la eficacia de estas medidas
dependerá en gran medida de su acción conjunta que refuerza de tal modo sus efectos
contra los operadores ilegales.
4.3.6 Sería deseable
constituir en cada Estado miembro una autoridad reguladora que tenga las
competencias específicas para hacer un seguimiento y asegurar la aplicación de
las normas europeas y nacionales de protección del consumidor y de lucha contra
el juego ilegal. La existencia de autoridades reguladoras nacionales constituye
un requisito previo para una eficaz coordinación y cooperación administrativa.
Los Estados miembros deben velar por que su sistema de regulación, concebido en
función de sus especificidades nacionales y de su marco normativo, pueda
asegurar su aplicación. El CESE desea que cada Estado miembro atribuya a su
propia autoridad reguladora el cometido de establecer los criterios para la atribución
de las concesiones en el ámbito del propio mercado.
4.3.7 Los consumidores de la UE deben estar en
condiciones de distinguir los sitios ilegales de los sitios autorizados por un
Estado miembro, incluso para permitir publicidad. A este respecto el CESE
recomienda que cada Estado imponga a todos los operadores autorizados para
ofrecer juegos en línea que pongan en su propio sitio web en primer plano de
forma permanente el número de autorizaciones y una etiqueta que indique que el
operador tiene una licencia en ese Estado miembro.
4.3.8 El CESE pide que se adopte la máxima
garantía normativa para la protección de los menores que prevea instrumentos
idóneos para determinar la edad y aseguren su control efectivo por parte de los
operadores. Los progenitores deberán estar sensibilizados sobre los riesgos del
uso de Internet y sobre el filtrado de programas en casa. Para proteger a las
personas vulnerables que permanecen mucho tiempo en casa –pensionistas, amas de
casa y desempleados– deberán adoptarse las garantías adecuadas.
4.3.9 La actual
crisis empuja cada vez a más personas a jugar en línea con la ilusión de
resolver los problemas económicos con ganancias fáciles, pero esto comporta
mayores riesgos para el equilibrio psíquico, ya que crea dependencia y genera
comportamientos obsesivo-compulsivos. Para combatir estas patologías el CESE
recomienda que una parte de los impuestos recaudados con el juego se destine a
campañas de sensibilización y tratamientos preventivos y terapéuticos contra la
ludopatía.
4.3.10 Se valora de
manera positiva el propósito de la Comisión de elaborar una recomendación,
aunque desea una intervención más incisiva y vinculante sobre la publicidad
responsable de los juegos de azar que se integre en la Directiva sobre
prácticas comerciales desleales a fin de permitir una correcta información de
los consumidores. El CESE subraya que la acción en este ámbito debe incluir
diversas medidas contra los operadores ilegales como la prohibición de la
publicidad de los operadores que proporcionan ofertas sin licencia en el país
en el que reside el consumidor.
4.3.11 Es preciso
encontrar el justo equilibrio entre la exigencia de una expansión controlada
del juego autorizado –que haga atractiva para el público la oferta de juego
dentro de los circuitos legales– y la necesidad de reducir en la mayor medida posible
la dependencia de tales juegos.
4.3.12 La publicidad
debería ser más responsable y reglamentada, sobre todo en lo que respecta a la
protección de los menores, no solo porque es altamente perjudicial para la
salud, y especialmente la mental, sino también porque engaña y falsea la
realidad al inducir a la colectividad a creer que jugar en línea es una
conducta «normal» y homologa de ese modo comportamientos sociales que no son
sanos.
4.3.13 Pese a la existencia del Proyecto Alice
Rap[11], el CESE toma nota de que no se dispone aún de datos fehacientes sobre
la entidad y la variedad de las patologías relacionadas con los juegos de azar.
El CESE destaca la necesidad de un seguimiento continuo y constante del
fenómeno de la dependencia y de las patologías relacionadas a fin de recabar
datos satisfactorios que permitan al legislador nacional y a la UE adoptar
medidas eficaces y concretas para combatir y prevenir este problema.
4.4 Prevención del
fraude y del blanqueo de capitales
4.4.1 Los problemas
relacionados con el reconocimiento de los operadores que actúan en el juego a
distancia, tanto en situación de graves pérdidas o de grandes ganancias y que,
por consiguiente, podrían enmascarar actividades de blanqueo de dinero, se
deben afrontar mediante la identificación preventiva de los operadores y la
constitución de una cuenta de juego específica para cada jugador.
4.4.2 La usurpación
de identidades es un problema extendido que no afecta solo a los juegos de azar
en línea, sino a todo el sistema de tratamiento e intercambio de datos que se
produce en la esfera telemática y de Internet.
4.4.3 Los random
number generators (generadores de números aleatorios) deben estar sometidos a
estrictos sistemas de certificación, de modo que respondan al principio de no
previsibilidad y al mismo tiempo ofrezcan la seguridad de que el acto
verificado sea el único posible y sea imposible una manipulación. Esto permite
garantizar la protección del jugador y el cumplimiento de las normas que los
Estados deciden en términos de ganancias.
4.4.4 Para
incrementar la seguridad de los programas informáticos que se utilizan en los
juegos de azar en línea se propone establecer una certificación mínima común de
la UE por parte de entes externos especializados que adopten los mismos
parámetros y normas, lo que serviría, además, para identificar y obstaculizar
el juego ilegal off shore.
4.4.5 Una forma de
protección de acceso al juego puede ser la localización de las direcciones IP
(Internet Protocol Address). En efecto, si un usuario accede al sistema de
juego de un Estado a través de sistemas IP de otro país es técnicamente posible
bloquear el juego.
4.4.6 Siendo los juegos de azar en línea
vulnerables a los problemas de blanqueo de capitales y de fraudes, parecería
deseable que la gran cantidad de flujos y datos que los operadores registran
puedan ponerse a disposición de los garantes del orden público, para poder
cruzarlos con otros datos y favorecer los controles.
4.5 Deporte y
competiciones amañadas
4.5.1 Las apuestas
que se realizan sobre competiciones, partidos y encuentros amañados son un
fraude específico que redunda en perjuicio de los intereses de las sociedades
deportivas, de los aficionados, de los consumidores y de los operadores legales
de juegos de azar.
4.5.2 La Comisión
está de acuerdo con la sugerencia expresada por el CESE que considera necesario
definir un marco de coordinación de los esfuerzos de todas las partes
interesadas para afrontar el problema de modo global y evitar duplicación de
recursos, y pone de manifiesto la necesidad de estrechar la cooperación entre
los operadores de apuestas, los organismos deportivos y las autoridades
competentes, incluidas la reglamentación del juego de azar a nivel nacional e
internacional.
4.5.3 El CESE
reitera la sugerencia de crear un sistema que no se limite simplemente a
levantar acta de las declaraciones que denuncian a sospechosos en un
determinado acto deportivo, sino que incluya medidas preventivas, educativas y
coercitivas capaces de combatir eficazmente el fenómeno.
4.5.4 El CESE acoge
positivamente la iniciativa de la Comisión de adoptar antes de 2014 una
recomendación sobre buenas prácticas en la prevención y en la lucha contra las
apuestas relacionadas con partidos amañados, aunque no considera suficiente el
instrumento normativo establecido. Las competiciones amañadas vulneran el
principio de equidad de las competiciones deportivas y constituyen un delito en
todos los Estados miembros, y a pesar de ello se ha registrado un aumento de
las actividades ilegales o sospechosas de serlo. Es preciso, pues, intervenir
de manera más decidida en la lucha contra las competiciones amañadas con la
ayuda de los instrumentos, competencias y recursos de que disponen los Estados
miembros puestos en sinergia entre ellos y con la UE.
4.5.5 El CESE pide a
los Estados miembros que aún no lo hayan hecho que consideren delito (y, por lo
tanto, sancionable) la corrupción deportiva, las competiciones amañadas y la
manipulación de los resultados deportivos, y solicita a la Comisión que acuerde
con los Estados miembros una definición común de esas infracciones penales.
(2*)Miguel Ángel Cabra de Luna es vocal del Consejo Económico y Social Europeo, vocal de Relaciones Internacionales de
la Confederación Empresarial Española de la Economía Social CEPES desde el 21
de septiembre de 1998, director de los
servicios jurídicos del Cermi y director de relaciones sociales e
internacionales y planes estratégicos de la fundación ONCE.
Sin entrar a valorar los puntos de la enmienda sobre el proyecto de dictamen, es obvio que la ONCE
tiene una clara estrategia de hacer lobby no sólo en España sino en Europa, tratando
de influir de manera directa en las futuras políticas regulatorias en materia de juego que afectarán no sólo a la institución sino a sus competidores.
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Gracias Laura por la censura... nos gobiernan ladrones, te guste o no, por mucho que censures mensajes siguen siendo unos ladrones y unos sinvergüenzas, eso si: cada día les queda menos tiempo para seguir siéndolo
ResponderEliminarEstos mentirosos de la ONCE siempre trampeando las cosas.
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