El 4 de agosto de
2015 ha sido presentado a las Cortes Generales el Proyecto de Presupuestos
Generales del Estado para 2016.
El Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para
2016
comienza su tramitación parlamentaria una vez entregado al presidente del
Congreso de los Diputados, Jesús Posada, por el ministro de Hacienda y
Administraciones Públicas, Cristóbal Montoro, y calificado por la Mesa de la
Cámara.
Según el calendario de tramitación, desde el 17 al 21 de
agosto se celebrarán las comparecencias en Comisión para que los responsables
de los distintos departamentos ministeriales expliquen las partidas
correspondientes.
Los días 25 y 26 de agosto se celebrará el debate de
totalidad del Proyecto de Ley de Presupuestos, en caso de que se presente
alguna enmienda de totalidad que pida la devolución del proyecto al Gobierno
antes del 21 de agosto a las 14.00 horas.
El plazo para presentar enmiendas al articulado concluye el
27 de agosto, a las 14,00 horas, y antes del 4 de septiembre tendrá que estar
aprobado el informe de ponencia, que se elevará a la Comisión. La aprobación
del dictamen está prevista hasta el día 11 de septiembre.
El dictamen elaborado por la Comisión de Presupuestos, a
partir del informe de la ponencia y las enmiendas que, en su caso, se aprueben,
será debatido en Pleno entre el 14 y el 16 de septiembre.
A continuación se remitirá el texto al Senado. En caso de
que no introduzca enmiendas ni vete el proyecto, los Presupuestos quedarán
definitivamente aprobados.
Si el Senado aprueba modificaciones o veta el proyecto, éste
habrá de volver al Congreso de los Diputados, que podrá ratificar o rechazar
las enmiendas y, en su caso, levantar el veto.
...............
Programa 496M. Regulación del juego
1. DESCRIPCIÓN
La Dirección General de Ordenación del Juego ha asumido las
competencias que la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego,
atribuyó a la Comisión Nacional del Juego como organismo regulador del sector del
Juego, ya que la disposición transitoria primera de dicha Ley le encomendaba el
ejercicio de las mismas, hasta la efectiva constitución de la Comisión Nacional
del Juego, que no ha llegado a producirse.
La Dirección General de Ordenación del Juego fue creada por
el Real Decreto 352/2011, de 11 de marzo, que modificó el Real Decreto
1127/2008, de 4 de julio, de desarrollo de la estructura orgánica básica del entonces
Ministerio de Economía y Hacienda. En efecto, la Ley 39/2010, de 22 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2011 había establecido en
su disposición adicional cuadragésima la extinción de la Entidad Pública
Empresarial Loterías y Apuestas del Estado. Por ello, se creó la Dirección
General de Ordenación del Juego, integrada por funcionarios de la extinta
Entidad Pública para asumir las funciones y competencias sobre regulación del juego,
hasta que se constituyera la futura Comisión Nacional del Juego.
El Real Decreto 256/2012, de 27 de enero, de desarrollo de
la estructura orgánica básica del actual Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas establece en su artículo 6 las funciones y estructura de la Dirección
General de Ordenación del Juego adscrita al departamento a través de la Secretaría
de Estado de Hacienda. Las funciones más importantes consisten en la regulación
autorización, supervisión, coordinación, control y, en su caso, sanción, de las
actividades de juego de ámbito estatal (legal o ilegal), además de la defensa y
la protección del interés público, particularmente, de los grupos más
vulnerables.
Por otra parte, la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de
la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, establece la puesta en
funcionamiento de dicha Comisión. La constitución de esta Comisión supondrá la
extinción de los actuales organismos reguladores, entre los que la disposición
adicional segunda de la Ley 3/2013, de 4 de junio, menciona la Comisión
Nacional del Juego. Dicha Ley deroga expresamente todos los artículos de la Ley
13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, que hacen referencia a la
constitución, funciones y Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional del Juego y
en la disposición adicional décima, establece que el objeto, funciones y competencias
que la Ley 13/2011, de regulación del juego, atribuía a la Comisión Nacional
del Juego serán asumidas por la Dirección General de Ordenación del Juego del
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
2. ACTIVIDADES
En un primer momento, el esfuerzo de la Dirección General de
Ordenación del Juego se centró en la elaboración de la normativa necesaria para
el desarrollo inicial de la ley, particularmente, de todos aquellos aspectos
que hicieran viable la convocatoria de las licencias de juego. De forma
paralela, se trabajó en la preparación del entorno necesario para poder
defender los intereses de los grupos más vulnerables, desarrollándose los sistemas
informáticos para verificar, en tiempo real, la edad de los jugadores, a través
del Sistema de Verificación de la Identidad de los Jugadores y la no presencia
de dichos jugadores en el registro de prohibiciones de juego (Registro de Interdicciones
de Acceso al Juego -RGIAJ-).
Concedidas las licencias de juego on line de ámbito estatal
en el mes de junio de 2012 -que han sido convertidas en definitivas en el mes
de abril de 2013, una vez terminado el proceso de homologación de los sistemas
técnicos de juego de los operadores habilitados-, el mercado comenzó a operar y,
paralelamente, ha entrado en vigor el régimen sancionador previsto en la Ley
13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, por lo que las funciones más
relevantes de la Dirección General serán las relacionadas con las actuaciones
de inspección, control y sanción, sin perjuicio del desarrollo de otras
funciones encaminadas a completar la regulación en materia de juego, y a
proteger al consumidor y, a los grupos vulnerables.
Actualmente,
se está produciendo una paulatina consolidación del mercado del juego que ha
hecho posible durante el ejercicio 2015 la apertura de un procedimiento de
concesión de nuevas licencias generales y singulares que ha culminado con un notable
incremento del total de licencias concedidas a los operadores de juego a través
de las correspondientes Resoluciones de la Dirección General de Ordenación del
Juego de junio de 2015.
2.1. Inspección y control del juego
Corresponde a la Dirección General de Ordenación del Juego
velar por la integridad, seguridad, fiabilidad y trasparencia de las operaciones
de juego, así como por el cumplimiento de la normativa vigente y de las condiciones
establecidas para la explotación de las actividades de juego.
La Dirección General de Ordenación del Juego, en su función
de inspección, ha de vigilar, auditar y controlar todos los aspectos y
estándares administrativos, económicos, procedimentales, técnicos,
informáticos, telemáticos y de documentación, relativos al desarrollo de las
actividades de juego.
En el cumplimiento de su misión, las líneas de actuación
básicas para el control de la actividad de juego son la supervisión y control
de los juegos no reservados de ámbito estatal, el seguimiento y control de los
juegos de lotería y la persecución del juego ilegal.
El control del juego legal, desarrollado al amparo de la
licencia otorgada por la Dirección General de Ordenación del Juego, exige la
homologación de los sistemas técnicos de juego, su auditoría cada dos años y la
monitorización de la actividad realizada a través del análisis de la
información de las actividades de juego realizadas en España y obtenidas de
diversas fuentes, principalmente de los datos de actividad reportados diariamente
por los operadores de juego. Asimismo, estos tienen la obligación de registrar
en un "almacén de datos" a disposición de la Dirección General de
Ordenación del Juego todas las operaciones de juego realizadas: movimientos en
registro de usuario, depósitos y retiradas de la cuenta de juego, apuestas y
premios, eventos de juego.
A las tareas habituales de homologación y autorización de
cambios sustanciales en los sistemas de los operadores habilitados, en 2015 se
han añadido no sólo las derivadas del primer proceso de auditoría de dichos
operadores, sino también las homologaciones iniciales y definitivas de los
sistemas técnicos de juego de nuevos operadores habilitados que habrá que
desarrollar durante el ejercicio 2015, consecuencia de la finalización de un
nuevo proceso de concesión de licencias generales y singulares culminado con
las correspondientes resoluciones de la Dirección General en el mes de junio
mencionadas anteriormente.
La persecución del juego no autorizado se concreta en una
serie de actuaciones para evitar que los operadores de juego que no dispongan
de título habilitante ofrezcan juego en España, teniendo en cuenta que
considera juego no autorizado, tanto el que se realiza en el ámbito del Estado
español, como el que se realiza desde fuera y se dirige al territorio del
Estado por operadores no autorizados.
Por su naturaleza, estas actividades se realizan en un
entorno con un elevado nivel tecnológico, lo que obliga al desarrollo y
mantenimiento de las aplicaciones informáticas adecuadas: análisis de datos,
modelos de inspección y monitorización, herramientas de detección de páginas
ilegales, tramitador de expedientes y su, interconexión con la sede
electrónica, cuadro de mandos para la alta dirección para conocer el “estado
administrativo” de un determinado operador de juego, etc. y la consiguiente
infraestructura informática: hosting, seguridad informática, equipos Informáticos,
licencias de software, etc. Estas necesidades de desarrollo y mantenimiento de
las aplicaciones e infraestructura informática aumentan en el ejercicio 2015 y
para el 2016 toda vez que el número de licencias, ya sean singulares o
generales, ha crecido en el 2015, repercutiendo en el aumento de la actividad
inspectora.
La labor de inspección y control del juego está íntimamente
relacionada con las competencias que le han sido asignadas a la Dirección General
respecto de las sanciones por prácticas irregulares irregulares (en 2014 se
impusieron sanciones por valor de 34,6 millones de euros) y la recaudación de
la tasa por la gestión administrativa del juego, comprobando su correcta
tributación en base al volumen del juego (en 2014 se recaudaron más de 12
millones de euros, cantidad a la que en 2015 habrá que añadir el montante de lo
que se recaude como consecuencia de la apertura del mercado con la presencia de
actuales y nuevos operadores habilitados para la explotación y desarrollo de las
licencias generales y singulares ligadas a todas las modalidades y tipologías
de juegos online (en el periodo de concesión inicial de licencias se recaudaron
casi 6 millones de euros por estos conceptos).
2.2. Regulación
El mercado del juego online se distingue por su capacidad de
innovación en los servicios ofrecidos a sus clientes. Ello implica que
constantemente surgen nuevos modelos de negocio y productos y servicios
asociados al juego online de los que se derivan implicaciones y riesgos desde
el punto de vista de las finalidades públicas a proteger mediante la
regulación. Ejemplos de lo anterior pueden ser la protección a menores en el
ámbito de determinados juegos, incluso fuera del actual ámbito de aplicación de
la Ley (como los juegos sociales) o la lucha contra el fraude. Igualmente se hace
necesario considerar el impacto de la regulación actual sobre la actividad desarrollada
por los operadores, por ejemplo en términos de fiscalidad o de divergencia regulatoria
con la regulación presencial.
Los retos surgidos supusieron en 2014 la adopción de varias
Órdenes Ministeriales y Resoluciones de la Dirección General necesarias para
abordar los nuevos procesos de concesión de licencias, las garantías asumidas
por los operadores o la inspección de sus actuaciones. En el ejercicio 2015 previsiblemente
se culminará la tramitación del Proyecto de Real Decreto de Comunicaciones
Comerciales de las Actividades de Juego y de Juego Responsable.
Una vez existe cierto recorrido en el mercado desde la
adopción de la Ley 13/2011, las prioridades regulatorias pasarán por estudiar
la conveniencia de desarrollar o no nueva regulación en respuesta a dichos retos.
Ello puede requerir de los instrumentos analíticos necesarios para ello, que en
ocasiones pueden resultar costosos en tiempo, conocimiento específico y
recursos humanos, lo cual aconsejaría que dichas tareas se canalicen
parcialmente mediante asistencia externa.
2.3. Protección del consumidor y los grupos vulnerables
Pieza esencial de la actuación de la Dirección General es
evitar el acceso al juego online de los menores de edad y personas voluntariamente
excluidas del juego (inscritos en el Registro General de Interdicciones de
Acceso al Juego), lo que lleva aparejado un sofisticado y crítico sistema de
comprobación en tiempo real de la identidad de los jugadores a través de
servicios web estructurados con el Servicio de Verificación de Identidad de la
Policía Nacional y el citado Registro. Este sistema implica un modo de funcionamiento
24x7, indispensable para que los operadores de juego on line puedan desarrollar
su actividad.
Adicionalmente, la gestión del Registro de Interdicciones de
Acceso al Juego lleva aparejado una gestión conjunta con las Comunidades
Autónomas y sus respectivos ámbitos de competencia y legislación diversa, ya
que la ley 13/2011 obliga a realizar una interconexión entre los registros
autonómicos y el nacional.
Asimismo, en el marco de la protección al consumidor, es
preciso atender y resolver las reclamaciones de los jugadores contra los operadores.
El procedimiento de tramitación de las reclamaciones se canaliza fundamentalmente
a través de la sede electrónica con la consiguiente utilización de recursos.
Por último, y siempre dentro del ámbito de la protección al
consumidor y a los sectores vulnerables, es requisito imprescindible conocer el
impacto del juego en la sociedad, para lo cual la Dirección General de ordenación
del Juego tiene entre sus objetivos la realización de estudios cualitativos
(estudios clínicos) y cuantitativos (estudios de prevalencia), lo que incluye
desde la confección de los formularios de las encuestas (realizado por expertos
en la materia), la realización de las propias encuestas (presenciales, online o
telefónicas) y el análisis de los resultados.
En definitiva, la paulatina consolidación del mercado del
juego on line tiene evidentes implicaciones en el aumento del volumen de
expedientes a tramitar, de una parte, en relación con los operadores del juego
que plantean las correspondientes renovaciones de licencias, conllevan
requerimientos de información o la tramitación de las comunicaciones de
modificaciones de datos susceptibles de inspección o registro. De otra parte,
esta consolidación del mercado del juego produce en paralelo un incremento en
la intensidad del trabajo de la Dirección General de Ordenación del Juego en
materia de protección del consumidor y de los grupos vulnerables, carga
administrativa que previsiblemente aumentará en el ejercicio 2016 consecuencia
de la aprobación del actualmente Proyecto de Real Decreto de Comunicaciones
Comerciales de las Actividades de Juego y de Juego Responsable.
...............
Los ingresos generados por el Impuesto sobre actividades de
juego ascenderán a 75.000.000 de euros. (Los ingresos en 2014, 2013 y 2012
fueron 76.115.000, 74.482.000 y 101.228.000 euros respectivamente)
..............
...........
CAPÍTULO I. EL
PRESUPUESTO DE BENEFICIOS FISCALES PARA EL AÑO 2016.
CUESTIONES GENERALES
C. OTROS PROCEDIMIENTOS
a. Exención del
gravamen especial sobre los premios de determinadas loterías y apuestas
a.3.i. Primera etapa:
previsión sobre el volumen de ventas
La primera fase de la
estimación consiste en la predicción del importe de las ventas durante la
totalidad del año 2015 para cada uno de los juegos organizados por SELAE, ONCE, CRE y EAJA, de acuerdo con
la información disponible mencionada en el apartado a.2, los programas de
loterías, sorteos y jornadas de las apuestas deportivas que se celebrarán hasta
finalizar este año y los criterios análogos a los utilizados en años anteriores,
consistentes, en general, en aplicar las tasas de variación interanual
observadas en los primeros meses del año.
De acuerdo con ese
procedimiento, se prevé que la recaudación de dichos juegos de azar ascienda a
un total de 10.561,97 millones de euros en 2015, lo que supone un incremento
del 1,5 por ciento respecto a 2014, frente al descenso del 1,4 por ciento registrado
el año pasado. Por modalidades de juegos, destacan los aumentos que se prevén en
las ventas de la Bonoloto y la Lotería Nacional, con tasas del 22,6 y 6,3 por
ciento, respectivamente, estando motivado el primero de los incrementos citados
por la ampliación del número de sorteos semanales desde finales de mes de este
año, que ha pasado de cuatro a seis.
a.3.ii. Segunda
etapa: estimación del importe de los premios
Una vez que se ha predicho la magnitud de las ventas de cada
uno de los juegos, los importes de los premios que se podrían distribuir a lo
largo del año se calculan aplicando las proporciones medias entre los mismos
que se han observado durante los últimos diez años, que distan escasamente de
las fracciones teóricas que se reservan para premios según se establecen en las
normativas reguladoras de los juegos, con la excepción del sorteo del Oro, para
el que se utiliza la previsión del importe de los premios facilitado por la
CRE.
Según ese procedimiento,
el importe total de los premios se estima en 6.341,09 millones de euros en
2015, lo que supone una disminución del 6,4 por ciento respecto al año anterior,
como consecuencia, principalmente, de una tasa del -27,6 por ciento en los
sorteos de Euromillones, cuyos premios experimentaron una expansión atípica del
42,9 por ciento en 2014.
a.3.iii. Tercera
etapa: desglose del importe de los premios
Dado que la exención de los premios en el gravamen especial
es parcial, aplicándose hasta una cuantía unitaria máxima de 2.500 euros, es
necesario que en esta tercera etapa se efectúe una división del importe de los
premios estimado en la anterior fase en dos categorías: por un lado, los
premios de aquellos cuya cuantía unitaria no excede de 2.500 euros y, por otro,
de los que superan esa cantidad.
Suponiendo que la estructura en 2015 de los premios según su
cuantía unitaria coincidirá con: la media observada en el último cuatrienio, en
los juegos organizados por SELAE y en las loterías de Cataluña, en 2014, en el
caso de los sorteos de la ONCE, y la previsión en el sorteo del Oro para 2015,
facilitada por la CRE, se obtiene que el citado importe total de premios estimado para 2015 se distribuye en 3.866,38
millones de euros, el 61 por ciento, correspondiente a los premios cuya cuantía
unitaria no excede de 2.500 euros, y el resto, 2.474,71 millones de euros, el
39 por ciento, a los superiores a dicha cantidad.
a.3.iv. Cuarta etapa:
previsión del número de premios
En esta cuarta fase de la estimación se realiza una
predicción del importe de la exención parcial correspondiente a la categoría
formada por los premios superiores a 2.500 euros, que, como se ha explicado en
el anterior apartado, depende del número de premios distribuidos.
Para ello, en primer lugar, se realiza una previsión del
número total de premios en cada uno de los juegos, partiendo de la información
disponible desde 2010, salvo para los correspondientes a los sorteos de la
ONCE, sobre los que no se dispone de datos observados, y utilizando criterios
de proyección similares a los empleados para los importes de los premios.
Según ese procedimiento, se prevé que el número total de los premios que se podrían distribuir a
lo largo del año 2015 en los juegos organizados por SELAE, CRE y EAJA podría
situarse en 514 millones, no se dispone de estimación sobre el número de premios
de los sorteos de la ONCE, lo que supondría una disminución del 2,8 por ciento respecto
al año pasado, de los cuales 475,6 millones (el 92,5 por ciento)
corresponderían a las loterías, apuestas y sorteos del Estado.
a.3.v. Quinta etapa:
desglose del número de premios
Esta quinta fase es análoga a la tercera, obteniéndose una previsión de 58.262 premios en 2015 con
cuantía superior a 2.500 euros correspondiente al conjunto de juegos organizados
por SELAE, ONCE, CRE y EAJA, produciéndose una ligera disminución del 0,4 por
ciento respecto al año anterior. En el caso de los sorteos de la ONCE se
lleva a cabo una estimación a partir de la información sobre el programa de
premios teóricos de cada una de las modalidades de juegos y la distribución
observada en el importe de los premios distribuidos por tramos de su cuantía.
a.3.vi. Sexta etapa:
previsión del importe total de los premios exentos
En esta sexta fase, la magnitud de los premios exentos se
obtiene agregando el importe de los premios que no excedan de 2.500 euros, calculado
en la tercera etapa, y el resultado de multiplicar el número de premios
superiores a 2.500 euros, obtenido en la quinta etapa, por la cantidad unitaria
exenta de 2.500 euros por premio.
Operando de esa forma, resulta una previsión del importe de los premios exentos en 2015 que asciende a
un total de 4.012,04 millones de euros, lo que supone un aumento del 3,2 por
ciento respecto al año anterior.
a.3. vii. Séptima
etapa: segregación de la parte atribuible a los territorios forales
El gravamen especial forma parte del IRPF, que es un tributo
concertado y convenido con el País Vasco y Navarra, respectivamente. Por
consiguiente, las previsiones sobre el número y el importe de los premios de
los diversos juegos de azar, elaboradas en las anteriores etapas, con la
salvedad evidente de las loterías de Cataluña, requieren ser corregidas por las
partes de esas variables que se lograrían fuera del TRFC, con objeto de que la
estimación de los beneficios fiscales asociados a la exención parcial de los
premios en el gravamen especial no incluya la componente que sería atribuible a
los territorios forales y que, por lo tanto, se debería excluir del PBF.
Dicha corrección se efectúa con arreglo a los datos
disponibles de cada uno de los juegos por CCAA, suponiendo que la razón entre
los premios obtenidos en los territorios forales y el total nacional que se ha
observado de media en los últimos años se mantenga a lo largo del tiempo. Solo
se dispone de las distribuciones geográficas de los importes totales de los
premios de cada uno de los juegos, con la salvedad de la relativa al sorteo del
Oro, para el que se utilizará la media de los restantes juegos, lo que obliga a
introducir la hipótesis de que la anterior razón sea uniforme en las dos categorías
de premios delimitadas por la cuantía unitaria de 2.500 euros.
El descuento global
que se realiza por la parte atribuible a los territorios forales es del 6,5 por
ciento, lo que se traduce en un importe de los premios exentos obtenidos en
TRFC que se estima en 3.752,41 millones de euros en 2015, lo que supone un
incremento del 2,7 por ciento respecto a la cantidad estimada para el PBF 2015.
a.3.viii. Octava
etapa: determinación del factor de pérdida de ingresos del Estado
Dado que los rendimientos del IRPF están cedidos
parcialmente a las CCAA del TRFC, es necesario que la cuota del gravamen
especial que se podría recaudar en caso de que no se aplicase la exención de los
premios hasta un máximo de 2.500 euros se minore en las parte no atribuible al
Estado, es decir, calculada de forma neta después de descontar las cesiones
parciales a las CCAA y a las EELL.
Para llevar a cabo dicha operación se efectúan los
siguientes descuentos: el 50 por ciento por la cesión parcial del tributo a las
CCAA que se establece en el vigente sistema de financiación autonómica y el
1,11 por ciento que es la fracción de rendimientos del IRPF cedidos a las EELL
respecto a la recaudación total del impuesto, de acuerdo con los datos de las
liquidaciones definitivas de los rendimientos del año 2012 del sistema de
financiación local.
Dado que el tipo
impositivo único del gravamen especial es del 20 por ciento, el importe de los
premios exentos se multiplica por un factor de 0,0978, que es el resultado de la
siguiente operación: 0,2 x (0,5 – 0,0111).
a.3.ix. Novena y
última etapa: estimación de los beneficios fiscales
Para concluir, el importe de los beneficios fiscales en 2016
se identifica con la cuota del IRPF, correspondiente al devengo de 2015, que el
Estado dejará de percibir por la aplicación de la exención parcial de los
premios en el gravamen especial, la cual se calcula mediante la multiplicación
del factor expresado en la etapa anterior y el importe previsto de los premios
exentos obtenidos en el TRFC.
Para finalizar este apartado se indica que los premios
exentos de estas clases de juegos de azar y los beneficios fiscales que
comportan se dividen en tres grandes grupos: por un lado, las loterías
organizadas por SELAE y EAJA; por otro, los sorteos de la ONCE y de la CRE; y,
en tercer lugar, las apuestas deportivas de SELAE. Cada uno de esos grupos se
asigna a tres políticas de gasto diferentes de la actual clasificación presupuestaria
que se utiliza para el PBF 2016: “servicios de carácter general”, para la
primera de las categorías citadas; “servicios sociales y promoción social”,
para el segundo bloque de juegos; y “cultura”, en el tercer caso.
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